2011년 현주소…균형발전 후진국
로컬세계
kmjh2001@daum.net | 2014-08-28 11:24:00
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사람도 돈도 수도권으로 몰려 지방은 갈수록 공동화 악순환
| 15일 서울 용산구 서울역버스환승센터 복잡한 출근길에서 시민들이 발걸음을 재촉하고 있다. 서울·경기·인천의 수도권 인구가 전체의 49%를 차지하는 게 우리나라다. 심각한 수도권 집중화가 지역균형 발전을 가로막고 있다. |
#1. 부산에 사는 김모씨는 간암수술을 위해 KTX를 타고 서울 아산병원을 8번 왕복 방문했다. 그는 시간과 비용이 많이 들지만 우수한 의료진과 최신 의료시설을 갖춘 병원에서 수술을 받고 싶었다고 했다.
#2. 서울 소재 외고에 다니는 이모군은 지방 출신으로 현재 기숙사 생활을 하고 있다. 이군은 부모와 상의한 후 더 나은 교육환경을 위해 혼자 서울로 올라왔다.
#3. 배우가 꿈인 한모양은 주말마다 상경한다. 그는 지방에서 접하기 어려운 연극과 공연을 관람하기 위해 서울을 찾는다. 관람 후 신촌과 이태원 등에서 쇼핑을 하고 집으로 내려간다.
‘지방이 살아야 나라가 사는데…’ 수도권 중심의 개발 틀이 지역 균형발전에 걸림돌이 되고 있다. 돈, 사람, 문화, 교육 모든 것이 수도권으로 몰리고 있다. 이른바 ‘블랙홀’ 현상이 가속화하고 있는 것이다.
지난해 12월 통계청이 발표한 2010년 인구 주택 총조사 집계결과에 따르면 서울, 인천, 경기 수도권 인구는 2361만6000명으로 2005년보다 85만명(3.7%)이 증가했다. 전체 인구 4821만9000명의 49%에 해당하는 수치다. 수도권 인구의 증가세가 멈출 기미를 보이지 않아 주거·교통 문제 해결도 어려워 보인다.
국내총생산(GDP) 비중에서도 수도권 집중화가 심화되고 있다. 지난해 통계청 자료에 따르면 2009년 지역내총생산 가운데 수도권의 지역내 총생산은 520여조원으로 국내총생산 1066조원의 48.7%의 비중을 보였다. 이는 전년도보다 0.6% 증가한 것이다.
인구와 자본이 수도권으로 몰려 지역 간 건강·교육 불평등도 심각하다. 최근 건강보험심사평가원이 발표한 ‘허혈성 심장질환 환자에 시행한 관상동맥우회술’의 적정성 평가를 살펴보면 1등급을 받은 10개 병원 모두가 수도권에 몰려있다.
지방이 수도권보다 사망률이 높아 보건의료서비스의 확충도 시급한 것으로 드러났다. 한국건강형평성학회의 ‘2009 한국의 건강불평등’ 보고서를 살펴보면 시골일수록 사망률이 높았다. 2009년 군 지역과 구 지역 사이의 사망률 격차가 남자는 10만명당 132.2명이었으며 여자는 10만명당 22.3명이었다.
대학보조금 지원에 있어서도 큰 격차를 보였다. 2008년 4년제 대학 국고보조금 현황을 살펴보면 수도권 대학은 평균 국고보조금이 174억원으로 비수도권 대학 65억원에 비해 2.6배 더 지원받았다.
수도권 집중화가 심화되자 수도권 외 지자체장들이 뜻을 모으고 공동 대응에 나서고 있다. 영남권 광역단체장들은 정기적인 시·도지사 협의회를 구성하고 지방의 경쟁력을 약화시키는 정부정책에 대해서 비수도권 13개 시·도지사가 연계해 대응해나가기로 합의했다.
전문가들은 국가균형발전을 위해서는 수도권에 집중된 자원을 지방으로 분산시키고 중앙에 집중된 권한을 지방으로 이양해야 한다고 역설한다.
교육·의료·문화 ‘수도권 독주’가 화근
| 서울시내 한 초등학교 교실에서 학생들이 빼곡히 들어앉아 급식을 먹고 있다. |
지역균형 발전을 위한 수도권과 비수도권 간 불평등 개선이 시급하다. 의료·교육·문화 등 전 분야의 수도권 집중으로 지방 재정 및 인재 유출이 심각하기 때문이다.
국민건강보험공단이 발표한 의료이용량 현황을 보면 부산지역 환자의 관내 의료이용률은 2006년 89.5%에서 2009년 85.2%로 매년 하락한 것으로 나타났다. 중증질환인 암환자도 2006년 77.8%에서 2009년 71.3%로 감소했다.
전북지역 수도권 환자유출도 매년 증가세로 나타났다. 수도권 환자유출은 2008년 11만2111명, 2009년 18만3275명, 2010년 18만8374명으로 갈수록 늘고 있다.
이에 따른 건강보험 진료비 역시 2008년 1211억8296만원, 2009년 1374억65119만원, 2010년 1523억1407만원을 기록해 환자 및 보호자의 교통·숙박비 등을 포함하면 환자유출로 인한 경제적 손실은 수천억원에 이를 것으로 예상된다.
부산시 의사회는 2009년 부산지역 환자의 수도권 유출은 62만3000명으로 집계했으며 이로 인한 경제적 손실을 진료비 765억원을 포함해 4000억원 이상으로 잠정 집계했다.
같은 기간 대전, 광주, 충남 지역 환자 역내 의료기관 이용률이 78.4%, 76.6%, 60.8%에 그치고 있어 환자 수도권 유출로 인한 지방의 경제적 손실이 심각하다.
지방 환자의 수도권 유출이 심화되는데에는 삼성서울병원, 서울아산병원, 서울대병원, 세브란스 병원 등 ‘빅4’로 불리는 수도권 대형병원으로의 쏠림현상 때문이다. 빅4 병원의 평균 지방환자 비율은 2002년 41.2%에서 2007년 48.5%로 늘었다.
지방 환자의 수도권 쏠림이 가속화되면서 수도권과 지방 간 보건의료의 불균형이 심화될 것으로 예상된다. 수도권 집중은 환자뿐 아니라 의료 인력의 중앙 집중 현상을 일으키기 때문이다.
서울 오가는 교통편 주말마다 완전매진
| 경남도내 폐교된 한 초등학교 그네가 덩그렇게 서 있다. |
수도권과 지방 간 문화 향유의 불평등도 심화되고 있다.
문화체육관광부의 지역 간 문화예술진흥기금 집행 격차가 큰 것으로 나타났다. 2008년부터 지난해 8월까지 문예진흥기금 집행금액 중 52.4%에 해당하는 798억56000만원이 서울에 지원됐다. 같은 기간 전남과 광주는 각각 35억400만원과 30억200만원을 지원받았다.
지방의 문화인프라 부족으로 원도심 공동화 현상도 벌어지고 있다. 수도권과의 접근성이 뛰어난 충청 및 강원도 대학가에서는 문화콘텐츠가 부족, 청년층의 수도권 유출이 가속화 되고 있다. 대학생들이 수도권에서 동아리·여가 활동 등을 즐기기 때문이다.
이에 대학가 인근 상가들이 잇따라 문을 닫고 있는 등 20대 연령층을 겨냥한 사업들이 위기를 맞고 있다.
문화향유의 불균형은 군단위 지자체에서 더욱 심각하다. 전북 고창군은 6만명 이상의 주민이 생활하고 있지만 극장조차 없어 영화를 보기 위해서는 인근 정읍시나 광주시로 가야 한다. 오페라, 연극, 콘서트 등 공연이 펼쳐지는 것은 손가락으로 꼽을 만큼 드물다.
청소년들의 문화향유권도 상당히 제한돼 있다. 청소년들이 향유할 수 있는 문화가 노래방 또는 PC방뿐이기 때문이다.
주말마다 서울로 오가는 교통편은 항상 매진 사례다. 10~20대 젊은 층은 서울로 올라와 지방에서 경험할 수 없었던 다양한 문화 콘텐츠를 즐긴다. 대학로에서 공연을 관람한 후 신촌과 이태원, 동대문 등에서 쇼핑을 즐기는 이들이 늘고 있다.
교육의 수도권 쏠림현상도 심화되고 있다. 지방학생의 수도권 전출은 꾸준히 늘고 있다. 우수인재들이 고등학교 입학철에 맞춰 과학고, 외고 등 특수고로 유입돼 지역인재 양성이 어렵다는 지적도 나온다.
수도권 대학과 비수도권 대학의 국고보조금 격차도 크게 차이나는 것으로 나타났다. 2008년 4년제 대학 국고 보조금 현황을 살펴보면 2.6배의 격차를 보였다. 교육보조금, 학생 수당 원어민 강사 수, 원어민 강사의 자질 등에서 수도권과 지방 간 차이도 크게 벌어졌다.
전문가들은 마이스터고, 자율형 사립고, 기숙형 공립고 등 지역과 학교 특색에 맞는 고등학교를 설립해야 한다고 역설한다.
지방거점도시 육성 실패땐 ‘대한민국 미래 OFF’
| 한국전력공사(KEPCO) 신사옥 착공식이 열린 2일 광주·전남 공동혁신도시가 들어서는 전남 나주시 금천·산포면 신사옥 부지에서 김황식 총리가 공사 관계자들을 격려하고 있다. |
균형발전의 축인 혁신도시사업이 차질을 빚고 있다. 공공기관 이전이 축소·지체되고 있기 때문이다.
혁신도시는 노무현 정부 때 수도권과 지방 간 균형발전을 도모하고 자립형 지방화 추진거점으로 육성하기 위해 추진된 정책이다. 부산, 광주·전남, 대구, 전북, 충북, 강원 등 10개 시·도에 조성되며 총 120개 공공기관이 이전을 하게 된다.
혁신도시는 총 3단계로 개발되며 시도별 특성에 맞는 공공기관이 이전돼 지방균형발전을 이끄는 견인차 역할을 하게 된다.
장밋빛 전망에도 공공기관 이전이 축소·지체되고 있어 정부의 의지가 부족한 것 아니냐는 의문이 제기되고 있다.
혁신도시가 건설되는 10개 시·도 시민사회단체가 연대한 ‘전국 혁신도시 범국민 대책위원회’는 9월22일 강원 원주시청에서 기자회견을 열고 “정부의 공공기관 이전이 원안대로 추진되도록 강력 촉구할 계획”이라고 밝혔었다.
범대위에 따르면 국립과학수사연구원이 핵심인 감정분야는 서울에 남기고 교육연구 분야만 원주로 이전하는 방안을 추진하다 지역사회의 상경집회 등 강한 반발에 부딪혀 기구 축소 이전 방침을 번복했다.
진주혁신도시로 이전하기로 한 한국산업기술시험원도 전체 인원 300명 중 90명만 진주에 배치하는 ‘꼼수’를 부리다 무산됐다. 정부 방침은 전체 근무인원 300명 중 40명 잔류, 260명이 이전하는 것이었다.
이전기관의 신청사 착공도 지지부진한 것으로 드러났다. 국토해양부는 이전 기관의 청사 120개 중 올해 80여개 착공을 목표로 제시했으나 11월 현재 청사를 착공한 기관은 한국전력의 광주 신청사를 비롯해 35개에 불과하다. 앞으로 한달 남은 기간 청사 착공에 들어갈 수 있는 기관은 많지 않아 목표의 절반도 채우기 힘든 실정이다.
정부는 내년까지 공공기관 신청사를 완공하고 지방이전을 완료할 계획이었으나 착공조차 안 된 기관이 절반이 넘어 계획 수정은 불가피해 보인다.
예산문제가 공공기관 이전의 걸림돌이 될 것으로 전망된다. 내년 남아있는 80여개 공공기관 전체의 청사 신축 착공에 소요되는 재원은 1조4000억~1조5000억원에 이를 것으로 추산된다.
이전하는 공공기관 직원들을 위한 이주 문제가 혁신도시 조기정착을 위해 필요한 것으로 나타났다. 직원 상당수가 가족과의 동반 이주에 소극적인 것으로 나타나 이를 위한 대책 마련도 시급하다.
중앙권력 지방 이양·재정 자주권 급선무
| 9월23일 충남도청에서 안희정 지사와 공무원들이 참가한 가운데 ‘지방정부 주도의 분권정책 실행방안 학술연구용역’ 최종보고회가 열리고 있다. 이날 보고회에서는 지방재정 분권을 위한 방안 등이 논의됐다. |
수도권 집중화와 중앙정부 주도의 정책적 한계를 벗어나려면 행정권한의 과감한 지방이양과 지방재정 자주권 확보가 시급하다.
지방재정은 사회양극화와 고령화 등으로 복지정책이 강화되면서 지출이 크게 증가했다. 국가와 지방의 재정지출 비율은 4:6인데 비해 국세와 지방세 비율은 8:2로 불일치하고 있다.
지자체 세입 측면에서는 자주재원이 2009년 58.8%에서 올해 56.2%로 감소하고 의존재원 비중이 같은 기간 38.5%에서 41.1%로 증가하는 등 자주재정권이 약화됐다. 자주재원의 절대적 부족은 물론 재산세, 취득세 중심의 지방세 구조도 문제점으로 지적된다. 따라서 재산세 중심에서 지방소득·소비세 중심으로 지방세 구조를 개편해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.
정부는 지난해 지방소득·소비세를 도입했다. 지방소비세는 국세인 부가가치세의 5%를 지방세로 이양해 도입됐으며 이는 국세가 지방세로 이양된 최초의 사례다. 지방소비세는 현재 부가가치세의 5% 규모에서 지방재정 수요를 고려해 최대 20%까지 확대할 방침이다.
한 전문가는 “지방자치를 실현하려면 국가 이전재원이 아닌 지방의 자주재원이 확보돼야 한다”며 “지방세 규모를 늘리는 것은 물론 지방세 구조 변화도 필요하다”고 말했다.
중앙행정권한의 과감한 지방이양도 필요하다. 조성호 경기개발연구원 연구위원에 따르면 2009년 기준 중앙사무와 지방사무의 비율은 72대 28로 나타나 1994년 75대 25, 2002년 73대 27에 비해 개선되지 않고 여전히 중앙정부의 권한 집중화가 지속되고 있다.
지방정부 자치계획권의 부분적 확대를 추진했지만 택지 개발과 도시개발 관련 자치계획권 제약이 지속됐다. 주민들의 자치의식과 주인의식 부족 등도 중앙집권을 지속화한 원인으로 분석됐다.
이에 따라 조 연구위원은 지방자치 정립을 위한 개선과제를 제시했다.
먼저 중앙행정권한의 과감한 지방이양이 필요하다. ‘지방일괄이양법’을 제정하고 국가위임사무를 자치사무로 대폭 전환하며 특별지방행정기관을 폐지해 관련 사무를 지방으로 완전히 이양해야 한다.
국세를 지방세로 대폭 전환하고 과세자주권을 확대해야 한다. 총 조세대비 지방세 비중을 40%로 늘리고 지방소비세와 지방소득세를 확충해야 한다. 지방정부 조례에 의한 과세자주권도 보장해 지방 권한이양에 따른 재정지원을 법적으로 보장해야 한다.
지역특성을 반영한 자치조직권도 확보해야 한다. 자율적인 지방조직관리체계를 구축하고 총액인건비제도를 개선해 지자체가 자율적으로 운영하도록 해야 한다.
조 연구위원은 “개방화와 세계화로 대표되는 현대사회에서 중앙정부에 집중된 전통적인 정책과정은 복잡한 지역현안을 해결하는 데 한계가 있다”며 “지역주민에 근거한 지역밀착형 정책이 지역 경제를 활성화시킬 수 있다”고 말했다.
뉴스룸 = 박형재·라안일 기자 news34567·raanil@segye.com
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