총선과 대선을 앞두고 ‘지방분권운동’이 재점화되고 있다. 2002년 대선 당시 최대 화두였던 지방분권이 10년 만에 ‘뜨거운 감자’로 떠오를 전망이다.

광역자치단체장들이 포문을 열었다. 전국시도지사협의회는 1일 공동성명에서 지방분권 정책을 총선 공약으로 채택하라고 여야 정당에 촉구했다.

협의회는 지방분권 과제로 조례입법권 범위확대와 특별지방행정기관 정비, 지방자치·교육자치 일원화, 자치경찰제 도입, 기관위임사무 폐지 등을 제시했다. 지방재정부담을 가져오는 정책에 관해 중앙 지방간 협의 제도를 마련하고 국세의 지방세 전환, 국고보조사업 국비 비율 포괄보조 확대 등을 요구했다.

특히 지방자치에 관한 형식적·선언적 규정 때문에 지방자치권이 보장되지 못하는 문제점을 지적하며 지방분권 개헌도 촉구했다. 개헌 내용으로는 국가와 지역대표로 구성되는 양원제 도입, 입법권·재정권의 배분, 지방자치단체의 계층과 종류 명시 등을 제시했다. 

시민단체도 이 같은 움직임에 동참했다. 자치분권전국연대는 11일 충남 서천군 문예의 전당에서 전국 회원 1000여명이 참석한 가운데 회원대회를 열고 2012년을 자치분권국가 원년으로 선포했다.

이들은 선언문에서 “대한민국을 혁신하는 유일한 길은 자치분권과 국가 균형발전을 통해 국민에게 진정한 행복을 안겨주는 것”이라며 “제2기 자치분권 운동을 선언한다”고 밝혔다.

지방분권과 국가균형발전 정책을 실현하기 위해 중앙권한의 실질적 지방이양, 재정분권 확대를 요구했다. 자치입법권의 확대, 자치경찰제 전면시행, 공공기관의 완전한 지방이전, 혁신도시와 세종시의 적극적 추진 등 자치분권정책을 공약화할 것을 정치권에 촉구했다. 

학계도 힘을 보탰다. 한국지방자치학회는 14일 대전대에서 열린 동계국제학술대회에서 “올바른 지방분권과 지방자치 정착을 위해서는 먼저 헌법을 개정해야 한다”고 주장했다. 

이를 위해 총선과 대선에 출마하는 후보들에게 헌법 개정을 공약으로 내세우도록 하고, 지방분권에 대한 의지가 없는 후보에 대해서는 낙선운동을 전개해야 한다고 지적했다. 

부산시의회는 분권운동을 제도적으로 뒷받침하기 위해 ‘부산광역시 지방분권촉진·지원 조례’를 9일 제정했다. 조례안은 시장이 지방분권 촉진과 지원에 필요한 정책을 개발하고 추진계획을 시행하도록 의무화하는 내용을 담고 있다. 지방분권조례는 지난해 12월 대구시의회에 이어 두번째다.

11일 열린 자치분권전국연대 회원대회에서 자치분권 전국연대 공동대표들이 2012년을 자치분권국가 원년으로 선포하며 결의하고 있다.

쟁점 4.11_지방분권 없인 미래도 없다
한국지방자치학회 동계국제학술대회

지방분권을 요구하는 목소리가 커지고 있다. 중앙정부가 압도적 권한을 갖고 수도권에 인구와 경제력의 대부분이 쏠린 기형적인 구조로는 풀뿌리 민주주의 정착이나 균형발전이 어렵다는 것이다. 

수도권집중화로 국가자원배분의 비효율성이 커지면서 국가와 지방정부의 경쟁력이 떨어지는 점도 문제다. 이에 따라 입법을 통한 제도화, 선거 공약 채택 등 다가오는 선거에서 해묵은 지방분권 과제를 올바르게 발전시킬 돌파구를 마련해야 한다는 주장이 힘을 얻고 있다.

지방자치와 국가균형발전이 제대로 이뤄지려면 개헌이 필요하다는 의견이 제시됐다. 국회의원 선거와 대통령 선거를 ‘지방분권국가’ 실현의 계기로 삼자는 주장도 나와 주목된다. 

14일 대전대에서 열린 한국지방자치학회 주최 동계국제학술대회에서 안희정 충남지사는 “더 좋은 민주주의를 위해서는 중앙집권형 국가 운영체제가 분권자치형 운영체제로 조속히 전환돼야한다”고 주장했다. 

이를 위해 “근린생활자치 활성화와 지방분권 공감대 확산, 정부간 관계 재정립, 지방친화적 제도 개선, 지방정부간 연대 강화 등이 필요하다”고 역설했다.

안 지사는 실천과제로 자치분권에 대한 국민적 공감대 형성과 주인의식 제고, 시민의 다양한 의견을 수렴할 수 있는 창구 확대, 중앙정부는 지방으로, 지방은 광역에서 기초로, 행정으로부터 주민에게 권한과 재원 대폭 이양, 자치재정·입법·조직권 확장 등을 제시했다. 

김성호 전국시도지사협의회 정책실장은 ‘분권형 개헌’을 제안했다. 수도권집중화와 국가균형발전을 위해서는 개헌이 불가피하다는 것이다. 여론조사 결과에서도 56.3%가 찬성했고 반대는 15.8%에 불과했다고 밝혔다. 

김 실장은 “아직까지 지방분권 정책을 내세운 정당과 후보는 없다”며 “민간단체와 지방정부가 연합체를 구성해 총선 후보와 대선 후보의 공약에 지방분권과 헌법 개정이 반드시 들어가도록 나선다면 성과를 거둘 수 있을 것”이라고 강조했다. 

안성호 한국지방자치학회장(대전대 교수)은 “이명박 정부 들어 지방분권에 대한 통치권자의 의지가 약화됐고, 국회의원도 분권에 소극적이었다”며 “총선과 대선이 함께 있는 올해 적극적인 문제제기를 통해 갑과 을의 수준인 중앙과 지방정부의 관계를 극복할 수 있는 계기를 만들어야 한다”고 주장했다. 

김형기 경북대 교수는 “지방분권에 관한 중앙관료의 강력한 저항, 수도권중심주의자와 기득권자들의 저항을 막기 위해서는 헌법에 지방분권을 규정해야 한다”며 “총선과 대선과정에서 이를 대비하고 종국적으로 수도권 집중체제를 개혁키 위한 헌법 개정이 필요하다”고 말했다.

자치분권전국연대, 서천서 자치분권국가 ‘원년 선포’

자치분권전국연대는 11일 전국 회원대회를 열고 2012년을 자치분권국가 원년으로 선포했다.
자치분권전국연대 상임대표 나소열 서천군수는 대회사에서 “개헌을 통한 국가의 본질적인 체질을 바꾸자”고 강조했다.

이어 “대한민국의 비젼을 명실상부한 지방분권 국가로의 전환을 목표로 개헌과 국민운동으로 전개하자”며 “정치권은 물론 학계와 시민사회를 망라하는 지방분권 세력의 결집을 통해 우리의 목표를 실현하자”고 촉구했다.

또 “우리의 이러한 결의가 더욱 강력한 힘을 갖을 수 있도록 다가오는 국회의원 총선거와 대선에서 지방분권국가의 비젼을 알리고 정책과제로 적극 수용될 수 있도록 하자”고 강조했다.
자치분권 전국연대는 그동안 정책과 이슈중심으로 제기해왔던 자치분권운동의 과제를 국정주요 과제로 선정할 것을 목표로 정하고 이를 체계적으로 뒷받침하기 위한 분권형 헌법 개헌운동에 적극 동참할 것을 선포했다.

로컬종합 = 박형재·대전 = 주영욱 기자 news34567@

선진국에서는?

헌법개정 ‘지방분권’ 명문화

프랑스 = 프랑스는 대혁명 이래 강력한 중앙집권체제를 유지하고 있는 대표적인 국가다. 강력한 민족주의를 근간으로 하는 프랑스 공화주의가 이념적 토대를 제공하고 있다. 

프랑스는 1982년 지방분권법을 제정, 시행했으며 2003년에 지방분권을 위한 헌법 개정을 이뤄냈다. 국정개혁의 핵심과제였던 지방분권을 헌법상의 제도개혁으로 완수하였다는 점에서 의미가 크다. 

개정 추진은 국가 관료주의에 기초해 주도된 계획경제의 한계에서 비롯됐다. 국가발전전략 차원에서 중앙정부가 주도하는 경제발전 정책은 1950~60년대까지 효과적이었으나 1970년대 들어 경제발전이 지역간 불균형 심화라는 국가적 과제를 발생시켰다. 

정치권은 문제의 심각성을 인식하고 1982년 지방분권법제정으로 지방분권을 제도화했다. 그러나 지방분권법의 일부 내용이 위헌 판결을 받아 추진전략 수정이 불가피해졌다. 

정치권은 관련 법률들을 점진적·지속적으로 개정했다. 지방분권이 결코 프랑스 공화주의 이념에 반하는 것이 아닌 행정적 차원에 집중된 것이라는 점을 홍보했다. 전문가들의 의견을 수렴함과 동시에 법률 정비 과정에서 나타난 문제점들을 지속적으로 정비해 마침내 헌법 개정에 성공했다.

독일 = 프로이센 이래 강력한 중앙집권을 유지한 독일은 2차 세계대전 패전과 더불어 연방제 국가로 인위적인 변경을 경험했다. 미국식 연방주의와 독일식 정교한 제도가 접목돼 독일 연방체제가 탄생했다. 

독일은 2차 대전 패전 후 고도 경제발전이 이뤄지자 상대적으로 잘 사는 주와 그렇지 못한 주 모두에게서 연방주의에 대한 불만이 제기됐다. 당시 협력적 연방주의는 국가적 균등성을 옹호하고 중앙집권과 사회국가적 정책에 기본 논리를 제공하는 것이다. 그러나 지역간 경쟁 촉진과 다양한 실험, 큰 폭의 혁신을 방해하는 부작용이 발생했다. 

2000년대 들어 협력적 연방주의에 대한 비판이 본격적으로 제기됐다. 변화하는 외부 환경에 능동적으로 대응할 수 없으며 정치, 행정 등 비효율과 낭비 요소로 작용한다는 이유에서다. 

대안으로 제시된 것이 경쟁적 연방주의다. 이는 차이를 인정하고 대폭적인 자율성이 보장된 지방자치와 지방분권을 구현할 수 있도록 하자는 것. 그러나 경쟁적 연방주의는 독일연방체제의 근간을 변경하는 문제라는 점에서 독일의 국가정체성 규정과 내·외부의 환경 변화 대응을 두고 지금도 논쟁이 계속되고 있다.

SPECIAL COLUMN
금창호 한국지방행정연구원 자치행정연구실장

실질적 지방분권 위한 과제와 해법

올해는 흔히 말하는 정치의 해가 될 전망이다. 4월에는 총선이, 12월이면 대선이 실시된다. 

총선과 대선이 같은 해에 실시되는 것도 이슈지만 보다 큰 국민적 관심사는 양대 선거에서 제기될 공약들이다. 지방자치와 관련한 주요 쟁점이 공약으로 제기될 것으로 예상된다. 

특히 대선을 통해 2013년 새 정부가 출범한다는 것을 감안하면, 다음 정부의 지방분권을 위한 주요 과제들은 대선에서 다뤄질 것이 분명하다. 

이러한 측면에서 실질적인 지방분권을 실현하기 위한 과제들이 사전에 논의되고, 그 결과를 대선 공약으로 수용할 필요가 있다.

지방분권은 1991년 지방의회가 구성된 이후 역대 정부들이 주요 공약의 하나로 제시해왔고, 또한 핵심정책으로 추진해 왔다. 

그러나 지금까지도 지방자치의 내실화를 도모할 수 있는 수준의 지방분권이 확보된 것은 아니다. 따라서 차기 정부에서 실질적인 지방분권이 실현되기 위해서는 기존의 추진과정에서 나타난 다음과 같은 한계들이 보완될 필요가 있다. 

첫째, 지방분권의 내용에 관한 문제다. 지방분권이 자치적 사항에 관한 권한과 사무를 지방자치단체에 이양하는 것이라면, 이에 해당하는 일부 사무가 여전히 이양되지 않고 있다. 

즉, 특별지방자치단체의 정비와 자치경찰제도의 도입 등은 역대정부에서도 지속적인 이양사무로 다뤄 왔지만 아직까지 완결되지 못한 실정이다. 따라서 차기정부에서는 기존의 추진과정에서 제기된 문제점을 규명해 보다 체계적인 실행전략을 수립하고 이에 대해 적극적으로 대처할 필요가 있다. 

둘째, 지방분권의 방법에 관한 문제다. 지방분권은 원칙적으로 중앙정부의 권한과 사무가 지방자치단체로 이양되기 때문에 해당사무의 처리에 관련된 인력과 재원의 동시적 이양이 필수적이다. 
현재는 지방분권촉진위원회를 중심으로 이양사무의 처리에 필요한 재원규모를 매년 산정하고, 이를 지원하기 위한 방안을 고심하고 있다. 

그러나 아직까지도 이양사무의 처리에 필요한 충분한 인력과 재원이 지원되지 못함으로써 지자체가 사무이양 자체를 수용하지 않으려는 실정이다. 따라서 사무와 인력 및 재원이 패키지로 이양될 수 있는 방안 마련이 시급하다. 

셋째, 지방분권의 효과에 관한 문제다. 전술한 지방분권의 내용과 방법이 중앙정부에서 지자체로 권한과 사무의 이양단계에 해당되는 것이라면 효과는 운영단계에 관련된 것이다. 즉, 지방분권을 통해 일정한 권한과 사무를 이양받은 지자체는 이를 실행해 주민복지를 증진하는 효과를 확보할 수 있어야 한다. 

이를 위해서는 지자체가 지역의 특성과 여건에 기초해 조직을 운영할 수 있는 충분한 자율성을 확보할 필요가 있다.

로컬종합 = 박형재·대전 = 주영욱 기자 news34567@segye.com